--------------------------------------------------------------------------------
RECURSO ESPECIAL Nº 821.750 - RS (2006/0037970-4)
RELATOR: MINISTRO LUIZ FUX
RECORRENTE: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADOR: MARLISE FISCHER GEHRES E OUTROS
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO
INTERES. : G J L DOS S (MENOR) REPR.POR: G G DOS S E OUTRO
INTERES. : MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DA PATRULHA
ADVOGADO: ANA MARIA RAMOS DOS SANTOS
DECISÃOPROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORNECIMENTO DE TRATAMENTO A MENOR DEPENDENTE DE DROGAS. SAÚDE. DIREITO INDIVIDUAL INDISPONÍVEL. ART. 227 DA CF/88. LEGITIMATIO AD CAUSAM DO PARQUET . ART. 127 DA CF/88. ARTS. 7.º, 200, e 201 DO DA LEI N.º 8.069/90.
1. Recurso especial interposto contra acórdão que decidiu pela legitimidade ativa do Ministério Público para pleitear, via ação civil pública, em favor de menor, o fornecimento de medicamento e tratamento de saúde adequados.
2. Deveras, o Ministério Público está legitimado a defender os interesses transindividuais, quais sejam os difusos, os coletivos e os individuais homogêneos.
3. É que a Carta de 1988, ao evidenciar a importância da cidadania no controle dos atos da administração, com a eleição dos valores imateriais do art. 37, da CF como tuteláveis judicialmente, coadjuvados por uma série de instrumentos tutela de interesses difusos referentes à probidade da administração pública, nele encartando-se a Ação Popular, a Ação Civil Pública e o Mandado de Segurança Coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas.
4. Deveras, é mister conferir que a nova ordem constitucional erigiu um autêntico 'concurso de ações' entre os instrumentos de tutela dos interesses transindividuais e, a fortiori, legitimou o Ministério Público para o manejo dos mesmos.
5. Legitimatio ad causam do Ministério Público à luz da dicção final do disposto no art. 127 da CF, que o habilita a demandar em prol de interesses indisponíveis.
6. Sob esse enfoque, assento o meu posicionamento na confinação ideológica e analógica com o que se concluiu no RE n.º 248.889/SP para externar que a Constituição Federal dispõe no art. 227 que: "É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão."
Conseqüentemente a Carta Federal outorgou ao Ministério Público a incumbência de promover a defesa dos interesses individuais indisponíveis, podendo, para tanto, exercer outras atribuições previstas em lei, desde que compatível com sua finalidade institucional (CF, arts. 127 e 129).
7. O direito à saúde, insculpido na Constituição Federal e no Estatuto da Criança e do Adolescente, é direito indisponível, em função do bem comum, maior a proteger, derivado da própria força impositiva dos preceitos de ordem pública que regulam a matéria.
8. Outrossim, a Lei n.º 8.069/90 no art. 7.º, 200 e 201, consubstanciam a autorização legal a que se refere o art. 6.º do CPC, configurando a legalidade da legitimação extraordinária cognominada por Chiovenda como "substituição processual".
9. Impõe-se, contudo, ressalvar que a jurisprudência predominante do Eg. STJ entende incabível a ação individual capitaneada pelo MP (Precedentes: REsp n.º 706.652/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 18/04/2005; REsp n.º 664.139/RS, Segunda Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 20/06/2005; e REsp n.º 240.033/CE, Primeira Turma, Rel. Min. José Delgado, DJ de 18/09/2000).
10. Recurso especial a que se nega seguimento.
Trata-se de recurso especial interposto pelo ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL,com fulcro no art. 105, inciso III, alíneas "a" e ''c'', da Carta Maior, no intuito de ver reformado acórdão prolatado pelo Eg. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (fls. 145/149), sob o fundamento de o mesmo ter malferido o disposto nos arts. 201, V, e 212 do Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA, bem como pela divergência jurisprudencial demonstrada.
Noticiam os autos que o ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, ora recorrente, interpôs recurso de apelação contra decisão do juízo de primeiro grau que, nos autos de ação civil pública promovida em seu desfavor pelo ora recorrido, julgou procedente o pedido condenando o referido Estado e o Município, ora interessado, a providenciarem o tratamento de saúde adequado ao menor dependente químico de maconha, cocaína e crack.
A Oitava Câmara Cível do Eg. TJ/RS, por maioria dos votos de seus integrantes, negou provimento ao mencionado apelo, nos termos da ementa a seguir transcrita:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTERNAÇÃO EM INSTITUIÇÃO ESPECIALIZADA EM TRATAMENTO PSIQUIÁTRICO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. OBRIGATORIEDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA.
1 - O Estatuto da Criança e do Adolescente confere ao Ministério Público, através dos seus artigos 201 e 212, legitimidade para litigar na defesa dos interesses individuais e homogêneos das crianças e adolescentes, protegidos pelo estatuto menorista.
2 - A saúde é um direito de todos (art. 196, CF), e a obrigatoriedade do atendimento à saúde está em conformidade com o parágrafo segundo do artigo 11, letras ''a'' e ''b'' do parágrafo único do art. 4º, inciso V do art. 201 e 213, todos do Estatuto da Criança e do Adolescente, vistos em combinação com o artigo 23, inciso II, art. 196, art. 198, caput, e incisos e art. 227, todos da Carta Constitucional Brasileira. Apelos desprovidos.
Irresignado, o ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL interpôs o recurso especial que ora se apresenta, sustentando divergência jurisprudencial entre o aresto recorrido e julgados desta Corte de Justiça, bem como a contrariedade dos arts. 201, V, e 212 do Estatuto da Criança e doAdolescente - ECA, que assim dispõem:
Art. 201 - Compete ao Ministério Público:
V - promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção dos interesses individuais, difusos ou coletivos relativos à infância e à adolescência, inclusive os definidos no art. 220, § 3º inciso II, da Constituição Federal;"
Art. 212. Para defesa dos direitos e interesses protegidos por esta Lei, são admissíveis todas as espécies de ações pertinentes.
§ 1º Aplicam-se às ações previstas neste Capítulo as normas do Código de Processo Civil.
§ 2º Contra atos ilegais ou abusivos de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público, que lesem direito líquido e certo previsto nesta Lei, caberá ação mandamental, que se regerá pelas normas da lei do mandado de segurança.
O ora recorrente aduz, em suma, a ilegitimidade ativa do Ministério Público para pleitear o pedido inicial em benefício de um menor, posto que a Lei nº 7.347/85 autoriza a interposição da ação civil pública quando os direitos lesados forem qualificados como difusos e coletivos.
O Parquet, nas contra-razões ao apelo nobre, infere que com o advento do Estatuto da Criança e do Adolescente, teria sido conferida, ao Ministério Público, legitimidade para promover a ação civil pública para proteção de interesse individual indisponível, nos termos do art. 201, V, do referido Estatuto. Aduz que, mesmo se inexistisse o ECA, ainda assim impunha-se o reconhecimento da sua legitimidade ativa, em razão de a Constituição Federal vigente, ao definir o Ministério Público como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, em seu art. 127, caput, conferiu ao mesmo a legitimidade para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Na origem, em exame prévio de admissibilidade, o presente recurso especial restou admitido (fls. 183).
Brevemente relatados, decido.
Prequestionada a matéria federal ventilada e restando devidamente preenchidos os demais pressupostos de admissibilidade recursal, revela-se merecedor de conhecimento o presente apelo nobre.
Com efeito, no que se refere à alegada ofensa dos arts. arts. 201, V, e 212 do Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA , tenho que não merecem acolhida as pretensões do recorrente.
É de sabença que o art. 227, caput, da Constituição Federal de 1988, garante à criança e ao adolescente absoluta prioridade quanto à garantia do direito à saúde, senão vejamos:
"Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão." (grifo nosso)
Muito embora a matéria pareça gravitar única e exclusivamente em sede constitucional, o que retiraria a competência deste Superior Tribunal de Justiça para aferir a legitimidade da decisão recorrida no âmbito do recurso especial, a realidade é que a questão vem traçada no Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n.º 8.069/90), que repetiu a garantia constitucional no afã de assegurar a efetivação do direito à saúde da criança e do adolescente, nos seguintes termos:
"Art. 7.º A criança e o adolescente têm direito a proteção à vida e à saúde, mediante a efetivação de políticas sociais públicas que permitam o nascimento e o desenvolvimento sadio e harmonioso, em condições dignas de existência."
"Art. 11. É assegurado atendimento médico à criança e ao adolescente, através do Sistema Único de Saúde, garantido o acesso universal e igualitário às ações e serviços para promoção, proteção e recuperação da saúde."
Deveras, a controvérsia a ser dirimida nos presentes autos cinge-se à legitimidade do Ministério Público para pleitear em ação civil pública o tratamento médico em favor de um único menor.
Como cediço, a ação civil pública está centrada na violação a direitos ou interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Hugo Nigro Mazilli, discorrendo sobre o tema da legitimidade do Ministério Público, afirma:
"A possibilidade de o Ministério Público agir como autor no processo civil supõe autorização taxativa na lei, salvo as hipóteses de legitimação genérica nas ações civis públicas em defesa de interesses transindividuais." ("A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo", 16.ª ed., p. 90)
É que a Carta de 1988, ao evidenciar a importância da cidadania no controle dos atos da administração, com a eleição dos valores imateriais do art. 37, da CF como tuteláveis judicialmente, coadjuvados por uma série de instrumentos processuais de defesa dos interesses transindividuais, criou um micro-sistema de tutela de interesses difusos referentes à probidade da administração pública, nele encartando-se a Ação Popular, a Ação Civil Pública e o Mandado de Segurança Coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas. Deveras, é mister conferir que nova ordem constitucional erigiu um autêntico "concurso de ações" entre os instrumentos de tutela dos interesses transindividuais e, a fortiori, legitimou o Ministério Público para o manejo dos mesmos.
In casu, segundo a jurisprudência predominante deste Sodalício, a hipótese não se amolda a interesse transindividual a legitimar a atuação do Ministério Público, mas apenas interesse material particular de menor. As decisões desta Corte neste sentido tem assentado que não se coaduna com a ação civil pública, objeto mediato individual, mas tão-somente transindividual. À guisa de exemplo, vale conferir:
"PROCESSO CIVIL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA: LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO - NULIDADE ABSOLUTA NÃO ARGÜIDA - LIMITES DO RECURSO ESPECIAL.
1. O prequestionamento é exigência indispensável ao conhecimento do recurso especial, fora do qual não se pode reconhecer sequer as nulidades absolutas.
2. A mais recente posição doutrinária admite sejam reconhecidas nulidades absolutas ex officio, por ser matéria de ordem pública. Assim, se ultrapassado o juízo de conhecimento, por outros fundamentos, abre-se a via do especial (Súmula 456/STF).
3. Hipótese em que se conhece do especial por violação do art. 535, II, do CPC e por negativa de vigência ao art. 11, V, da Lei 9.394/96, ensejando o reconhecimento ex officio da ilegitimidade do Ministério Público para, via ação civil pública, defender interesse individual de menor.
4. Na ação civil pública atua o parquet como substituto processual da sociedade e, como tal, pode defender o interesse de todas as crianças do Município para terem assistência educacional.
5. Ilegitimidade que se configura a partir da escolha de apenas dois menores para proteger, assumindo o Ministério Público papel de representante e não de substituto processual.
6. Recurso especial parcialmente provido." (REsp n.º 706.652/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 18/04/2005) "PROCESSO CIVIL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA: LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO - NULIDADE ABSOLUTA NÃO ARGÜIDA - LIMITES DO RECURSO ESPECIAL.
(...) 3. Hipótese em que se conhece do especial por violação do art. 535, II, do CPC e por negativa de vigência ao art. 11, V, da Lei 9.394/96, ensejando o reconhecimento ex officio da ilegitimidade do Ministério Público para, via ação civil pública, defender interesse individual de menor. 4. Na ação civil pública atua o parquet como substituto processual da sociedade e, como tal, pode defender o interesse de todas as crianças do Município para terem assistência educacional.
5. Ilegitimidade que se configura a partir da escolha de apenas dois menores Documento: 2419259 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 30/05/2006 para proteger, assumindo o Ministério Público papel de representante e não de substituto processual.
6. Recurso especial provido." (REsp n.º 466.861/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ de 29/11/2004)
"AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. MENOR.CARENTE.
1. Na esteira do artigo 129 da Constituição Federal, a legislação infraconstitucional, inclusive a própria Lei Orgânica, preconiza que o Ministério Público tem legitimidade ativa ad causam para propor ação civil pública para a proteção de interesses difusos e coletivos, como regra. Em relação aos interesses individuais, exige que também sejam indisponíveis e homogêneos. No caso em exame, pretende-se que seja reconhecida a sua legitimidade para agir como representante de pessoa individualizada, suprimindo-se o requisito da homogeneidade.
2. O interesse do menor carente deve ser postulado pela Defensoria Pública, a quem foi outorgada a competência funcional para a "orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados na forma do art. 5º, LXXIV". Não tem o Ministério Público legitimidade para propor ação civil pública, objetivando resguardar interesses individuais, no caso de um menor carente. 3. Recurso especial improvido." (REsp n.º 664.139/RS, Segunda Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 20/06/2005)
A despeito do posicionamento exarado nos recentes julgados, tenho que, à luz da dicção final do art. 127 da Carta Maior, legitimado está o Parquet, a demandar em prol de interesses indisponíveis como o que ora se afigura. Resta assim redigido o referido dispositivo:
"Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis ."
Sob esse enfoque, assento o meu posicionamento na confinação ideológica e analógica com o que se concluiu no RE n.º 248.889/SP, para externar que a Constituição Federal dispõe no art.
227 que: "É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão." Conseqüentemente a Carta Federal outorgou ao Ministério Público a incumbência de promover a defesa dos interesses individuais indisponíveis, podendo, para tanto, exercer outras atribuições previstas em lei, desde que compatível com sua finalidade institucional (CF, arts. 127 e 129).
O direito à saúde, insculpido na Constituição Federal e no Estatuto da Criança e do Adolescente, é direito indisponível, em função do bem comum, maior a proteger, derivado da própria força impositiva dos preceitos de ordem pública que regulam a matéria.
Outrossim, a Lei n.º 8.069/90 no art. 7.º, 200 e 201, consubstanciam a autorização legal a que se refere o art. 6.º do CPC, configurando a legalidade da legitimação extraordinária cognominada por Chiovenda como "substituição processual", senão vejamos:
"Art. 7º A criança e o adolescente têm direito a proteção à vida e à saúde, mediante a efetivação de políticas sociais públicas que permitam o nascimento e o desenvolvimento sadio e harmonioso, em condições dignas de existência."
"Art. 200. As funções do Ministério Público previstas nesta Lei serão exercidas nos termos da respectiva lei orgânica."
"Art. 201. Compete ao Ministério Público:
(...) V - promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção dos interesses individuais , difusos ou coletivos relativos à infância e à adolescência , inclusive os definidos no art. 220, § 3º inciso II, da Constituição Federal;"
Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente recurso especial.
Publique-se. Intimações necessárias.
Brasília (DF), 17 de maio de 2006.
MINISTRO LUIZ FUX
Relator
--------------------------------------------------------------------------------